С 1 января 2004 г. в Москве введен принцип одного окна. Пока в порядке эксперимента и только касаемо ограниченного круга вопросов. Но уже сегодня можно сказать, что власти этот эксперимент пришелся по душе. Во всяком случае, несколько чиновников в личных беседах независимо друг от друга подтвердили, что это нововведение не только прижилось, но и будет непрерывно расширяться вплоть до охвата всех сфер взаимодействия гражданина и власти. С одной стороны, об этом говорилось достаточно много, а с другой стороны – ничего конкретно. В общих чертах российский обыватель знает, что «одно окно» – это такая штука, которая избавит человека от утомительного и унизительного общения с чиновником, принимающим решение, т.е. с вымогателем, садистом и кровососом. Еще россиянин смутно представляет себе это «окно» как панацею от беготни по кабинетам «по поводу справочки насчет справочки», где будут сидеть добрые люди, которые сами соберут все бумажечки и сами отнесут их чиновнику, а потом принесут просителю готовое решение. В общем, представления не далеки от реальности, действительно никакого общения с чиновником нет, что само по себе уже исключает хождение по кабинетам.

Занимаясь системами учета населения, мне, среди всех остальных движений власти, естественно, пришлось отслеживать и шевеления в области разработки механизмов обеспечения «принципа одного окна». Тут надо сделать оговорку: сегодня, увы, нет ни одного направления общественной жизни, будь то экономика, политика или армия, которая в той или иной степени не соприкасалась бы со сферой моих интересов. Иными словами вся государственная машина сегодня перестраивается именно в целях развития систем учета населения. Эти системы пронизывают все сферы деятельности человека – от финансовой до развлекательной. Государство хочет учесть все, что в той или иной степени касается человека. Государство хочет знать, что мы едим, что мы читаем, куда мы ездим, с кем и сколько мы общаемся, кому, сколько и за что мы платим и т.д. И это не образные выражения возмущения – это все в буквальном смысле. Остается уверить, что охватить все эти и многие другие темы в одной публикации нереально, здесь достаточно сказать, что намерение государства посчитать всех и вся внятно выражено, документировано целым рядом государственных актов и со всей очевидностью выходит далеко за рамки спортивного или статистического интереса. Иногда даже кажется, что именно для этого государство ведет борьбу с мифическим, непобедимым и неопределяемым терроризмом вместо того, чтобы прижать к ногтю отдельных, вполне осязаемых террористов (к чему привела борьба с мифическим и несуществующим коммунизмом в условиях лояльного отношения к конкретным коммунистам мы наблюдаем ежесекундно). Так или иначе, но могу со всей ответственностью заявить, что на сегодняшний день создание единой системы учета всего – от человека до зубочистки – является приоритетной задачей власти. Причем системы учета населения по мере развития реформ вшиваются во все государственные и общественные механизмы настолько скрытно и непрозрачно, что даже при самом пристальном внимании не всегда удается определить значимость того или иного нововведения. Более того, происходит это настолько быстро, что предотвратить или смягчить негативные последствия даже самой власти уже не всегда удается. Иными словами, власть сама не ведает, что творит, а подсказать некому, поскольку скрытность и внезапность принимаемых решений практически исключают широкое обсуждение предполагаемых нововведений. Чего стоит одна только эпопея с гражданством, которая на ровном месте породила десятки миллионов апатридов, находящихся на территории страны в положении нелегальных мигрантов, которых депортировать некуда, а легализовать невозможно. Миллионы людей в одночасье были назначены негражданами только потому, что десять лет назад по какой-то причине оказались за рамками действующей на тот период учетной системы (прописки у них не было).

Приходится признать, что, собирая материалы о системах учета населения, я проглядел, вернее, недооценил такого слона, как «принцип одного окна», хотя, вроде бы, знал, вроде бы, читал и даже, вроде бы, вчитывался в законодательные акты. Однако, как показывает практика, одного лишь изучения нормативных актов и законопроектов недостаточно, чтобы понять, как эти акты скажутся на практике. Особенно в области, где задействуется невообразимая для человека машинная логика. И только на практике, причем практике построенной на «непредвиденных» случаях, выражаясь юридическим языком, казусах, открывается насколько отчаянно и смело власть внедряет новые принципы управления. В мировой практике достаточно много случаев столкновений человеческой и машинной логики, например, известная проблема биллинговых систем (систем автоматического учета потребления услуг), рассылающих абонентам счета на $0.00, которые проще погасить чеком на $0.00, чем списывать «задолженность» иным способом. Однако, мировая практика кардинально отличается от того, что происходит сегодня в России, поскольку западные системы учета в большинстве своем, во-первых, разделены в отдельные нецентрализованные базы, а во-вторых, создаются в большинстве своем не государством, а частными структурами (чаще всего страховыми компаниями). В России же, напротив, системы учета создаются государством, причем, создаются с прямым и нескрываемым расчетом на последующее объединение. Поэтому забугорный опыт неприемлем при разрешении проблем, которые уже возникают в России.

Для наглядности ниже приводится несколько судебных процессов:

1. Регистрационная палата. Гражданин без регистрации по месту жительства обращается в Регистрационную палату с просьбой зарегистрировать его в качестве предпринимателя без образования юридического лица. Для непосвященных надо отметить, что, во-первых, право на предпринимательскую деятельность является в России конституционным правом и может быть ограничено только федеральным законом и только в особых, исчерпывающим образом перечисленных непосредственно в Конституции случаях. Нет ни одного федерального закона, ограничивающего право незарегистрированного по месту жительства гражданина на предпринимательскую деятельность. Мало того, федеральный закон прямо указывает, что регистрация или отсутствие таковой не могут быть условием для реализации или основанием для ограничения каких бы то ни было прав, в том числе и права на предпринимательскую деятельность.

Итак, человек обратился в Регистрационную палату, где ему прямо и грубо отказали. Тогда он написал заявление и получил подробный развернутый ответ, где ему вежливо было разъяснено, какой он несознательный гражданин, с указанием на то, что он нарушает не имеющий никакого отношения к предпринимательству закон, обязывающий его регистрироваться по месту жительства. Заодно ему также вежливо, но уже без ссылок на закон сообщалось, что таким, как он, не положено быть предпринимателями.

Мы обратились в суд. Нет нужды подробно описывать все перипетии этого судебного процесса. Достаточно сказать, что несколько судебных заседаний представители Регистрационной палаты пытались честно доказать правомерность отказа в регистрации бездомного в качестве предпринимателя. А в последующем, убедившись в несостоятельности своих доводов, чиновники практически полностью изменили позицию. Представитель регистрационной палаты согласился с тем, что отсутствие у человека регистрации по месту жительства не может быть основанием для отказа в регистрации ПБЮЛ и тут же принялся доказывать, что никакого отказа в принципе не было. А вместо отказа была невозможность зарегистрировать ПБОЮЛ в связи с тем, что компьютерная программа не принимает данные, если не заполняется графа «зарегистрирован». Как выяснилось далее, проблема состоит в том, что должностное лицо уже не принимает никаких решений о регистрации ПБОЮЛ, а лишь проверяет правильность заполнения документов, подлинность представленных документов и полноту представленного пакета, после чего вводит данные в компьютер. Если не заполняются обязательные графы, среди которых графа «зарегистрирован», то ввести эти данные невозможно, а значит невозможно выдать свидетельство о праве на предпринимательскую деятельность, т.к. номер этому свидетельству присваивает компьютер.

Был вопрос судьи к представителю Регпалаты, мол, а если суд решит обязать Регпалату выдать свидетельство, то будет ли оно выдано. На что чиновник ответил, что, конечно, если суд решит обязать выдать, то человеку будет свидетельство выдано, только без номера, поскольку номер присваивает компьютер. И далее поясняет, что с таким свидетельством человек все равно не сможет вести предпринимательскую деятельность, т.к. у него возникнет в последующем много проблем, в том числе с налоговыми службами, поскольку существует единая база и т.д. (дабы не отвлекаться, не будут углубляться в тонкости механизмов регистрации ПБОЮЛ и юрлиц – это заслуживает отдельного подробного изложения).

Я проиграл этот суд только потому, что не смог доказать, что компьютерная программа является приложением к инструкции для должностного лица, поскольку инструкция утверждается Председателем Регистрационной палаты, а компьютерная программа, как выяснилось, никем не утверждается, а является коммерческим продуктом, разработанным каким-то сторонним разработчиком, который не назывался.

Пять лет назад любой судья в любом суде предложил бы чиновникам выкинуть эти компьютеры, если они мешают работать. Теперь судья приходит к выводу, что чиновники не отказали в регистрации ПБОЮЛ (несмотря на официальное письмо с указанием на то, что без регистрации по месту жительства регистрация ПБОЮЛ невозможна), а значит право человека на предпринимательскую деятельность чиновниками не нарушено.

2. Операторы мобильной связи. Мне довелось судиться с ведущими операторами мобильной связи (МТС, Билайн, Мегафон) по аналогичным делам и приблизительно по той же схеме. В России человек без регистрации по месту жительства не может стать обладателем мобильного телефона, впрочем, и стационарного тоже. Опять письменное обращение, последующее вежливое письмо с объяснением причины отказа и суд. Практически те же доводы и ссылки на то, что предоставление бездомным услуг связи может повлечь лишение лицензии Минсвязи. В отличие от чиновников, в судебных коридорах (благо в России судебное разбирательство никогда не начинается вовремя) представители коммерческих структур оказались намного разговорчивее (по крайней мере, двое из трех). Тут и весьма туманные намеки на СОРМ, о котором «… поймите правильно, Вам знать не положено» ... И уверения в том, что фирма была бы и рада, да Большой брат не позволит. И искренние советы «не связываться с этим …». И, самое главное, прямое упоминание того, что «… даже если бы мы хотели нарушить, компьютерная программа не позволит оформить такой контракт…». По ходу дела уточняется, что «не мы эту программу придумали».

3. Ордер. Человек выигрывает судебное дело о признании права на жилую площадь. Суд обязал выдать ему ордер на жилое помещение, которое он занимает и оплачивает более 15 лет. В судебном решении подробно, на четырех листах приводится почему и зачем человеку должен быть выдан ордер с перечислением документов, включая решение жилищной комиссии, план БТИ, копию ф/л счета, экспликации, справку о проверке жилищных условий и т.д.

То, что в Москве с 1998 г. вместо ордеров в нарушение закона выдаются выписки из решения Префекта здесь можно не детализировать, равно как и то, что домовые книги давно уже не ведутся, хотя выписки из этих книг оформляются (безусловно, этому есть логичное и внятное объяснение, но это, опять же, за рамками данной темы).

Сразу после вынесения решения чиновники объявили, что решение суда они, конечно, выполнят, но вместо ордера будет выдана выписка из распоряжения Префекта, фактически равнозначная ордеру. Но исполнение затянулось, хотя чиновники добросовестно трудились в целях его завершения. Сначала были заново собраны все документы, которые и без того упоминались в решении как исследованные. На недоуменные вопросы взыскателя должностные лица отвечали, что у них такой порядок. Затем вопрос был вынесен на рассмотрение жилищной комиссии притом, что единожды жилищная комиссия уже положительно рассмотрела данный вопрос. Гражданин обращал внимание чиновников на то, что после того как вопрос уже положительно разрешен судом, жилищной комиссии просто незачем тратить время на принятие решения по тому же вопросу. Но должностные лица отвечали, что таков порядок, т.к. без свежего решения жилищной комиссии оформить ордер невозможно (чиновники упорно продолжают называть выдаваемый в Москве документ ордером, хотя и признают, что этот «ордер» не имеет ничего общего с ордером, ранее выдаваемым в соответствии с жилищным кодексом).

На основании решения жилищной комиссии и решения суда (для чего нужно было решение жилищной комиссии станет ясно из нижеследующего) Префект издал распоряжение о предоставлении гражданину занимаемой им квартиры. И тут выяснилось, что невозможно сделать выписку из этого распоряжения, которая с некоторых пор в Москве служит единственным основанием для вселения. Непреодолимым препятствием для изготовления такой выписки стала АСУ (автоматизированная система учёта), которая присваивает номер этим выпискам.

Эта АСУ не предусмотрена никаким законом и, естественно, сама по себе никакой власти не имеет и иметь не может, однако внести в АСУ данные в нашем конкретном случае не удалось, поскольку машина, сверив вносимые данные (те самые выписку из домовой книги, копию ф/л счета, справку о проверке жилищных условий и т.д.), «пришла к выводу», что человеку не может быть предоставлено жилое помещение, которое занято. То, что это жилое помещение занято самим этим человеком, для машины не имеет значения. Занято и точка. В данном случае мы совместно с юристом префектуры нашли способ исполнить решение суда, но здесь этот способ я приводить не буду, ограничившись лишь ссылкой на то, что ни один закон не запрещает обманывать машину, незаконно препятствующую исполнению решения суда. Собственно говоря, вся эта публикация о том, что эти машины изначально вне закона.

Как видим, во всех этих процессах просматривается один и тот же механизм управления. На последней стадии принятия решения, вернее, даже не принятия решения, а перед исполнением уже принятого решения, фигурирует машина, которая присваивает номер этому решению. Причем существование и функционирование этой машины не предусмотрено ни одним законом. Формально ответственное решение принимает в полном соответствии с законом человек, однако это решение не исполняется без некоторого компьютерного визирования. Человек, т.е. чиновник, может по решению суда выдать свидетельство о регистрации ПБОЮЛ. По закону это свидетельство является правообразующим документом, позволяющим человеку вести предпринимательскую деятельность. Но в действительности оказывается, что сам по себе этот документ никакого права на предпринимательскую деятельность не образует, если компьютер не присвоил ему номер. И именно номер является правообразующим фактором, позволяющим системе государственной власти видеть в человеке предпринимателя.

Точно также человек, т.е. префект, может подписать формально итоговое распоряжение о предоставлении человеку жилого помещения, но реальную силу этот документ приобретает только после того, как компьютер присвоит ему номер. Тут все-таки придется вспомнить о том, что в нарушение целого ряда федеральных норм Правительством Москвы установлено, что основанием для вселения является не ордер установленного образца, а выписка из распоряжения Префекта. АСУ присваивает номер не самому распоряжению, а выписке из него. Вполне возможно, что причиной тому служит то, что распоряжение может касаться сразу нескольких семей и нескольких жилых помещений, а выписка делается по каждому помещению отдельно.

На примере операторов связи мы видим, как этот принцип работает в условиях неимперативных, добровольных правоотношений. Формально оператор вправе вступать в сделки с гражданином, более того, обязан вступить в сделку, раз уж добровольно вышел на рынок с публичным предложением. Гражданин также вправе вступить в сделку с оператором по своему усмотрению. В соответствии с гражданским кодексом России такая сделка не подлежит обязательной государственной регистрации, а значит, вступает в силу сразу же после ее заключения. Однако уже после объявления условий публичного договора, т.е. когда у оператора не остается никаких законных оснований (кроме форс-мажорных) для уклонения от сделки, и после изъявления гражданином желания принять условия публичного договора на арену выходит некая неизвестно откуда берущаяся компьютерная программа. И эта программа позволяет или не позволяет добровольным участникам гражданско-правовой сделки вступить в формально свободные отношения. Точных данных у меня нет, но я уверен, что и в случае гражданско-правовых отношений функция компьютерной программы сводится к присвоению сделке номера. Правильнее будет сказать, что номер присваивается не самой сделке, а совокупности вносимых в базу данных сведений о сделке и ее участниках.

Для посвященных в тонкости особенностей работы баз данных понятно, почему присвоение номера столь важно для компьютерных систем. Для остальных же необходимо пояснить, что номер в базе данных является уникальным идентификатором записи*. Запись представляет собой неделимую совокупность данных о человеке, сделке или акте органа государственной власти (в зависимости от назначения базы). Иными словами, запись – это как карточка в картотеке, которую перекладывать можно, но разделить нельзя, а номер, соответственно, это персональный идентификатор карточки, без которого машина просто не сможет обращаться к этой конкретной записи, т.е. запись без номера останется для компьютера невидимой. Сейчас много литературы, описывающей базы данных. Желающих разобраться отсылаю к К. Дейту, как к наиболее признанному и авторитетному классику в этой области. Что же касается взаимодействия органов власти с компьютерными системами, то я просто не нашел содержательных публикаций, на которые можно было бы сослаться, что и вынудило так растянуть вводную часть.

Конечно, о компьютеризации власти сегодня пишет едва ли не каждое издание, но, как правило, это либо статьи о том, как чиновники не могут освоить клавиатуру, либо бравые доклады о степени компьютеризации того или иного ведомства. А еще много пишут о недофинансировании, об экономии времени, о сокращении или наоборот увеличении штатов, об отдельных компьютерных системах, позволяющих улучшить, ускорить и углубить. Опять же, про борьбу с преступностью, несовместимость различных компьютерных программ, про порядок, про систематизацию и никакой конкретики. Ни одной публикации о том, что происходит с властью с внедрением компьютерных систем, как изменяется деятельность чиновника после того, как на его столе компьютер заменяет печатную машинку, хотя очевидно, что это не простая замена одного орудия производства на другое, более совершенное.

Итак, на сегодняшний день вершиной компьютеризации власти является принцип одного окна. Действительно гражданину не придется собирать бумажки в разных ведомствах, но и за него никто эти бумажки собирать не будет. Просто не будет самих бумажек, вместо которых будет жонглирование записями в разных базах. Все бы хорошо, да только вот одной из основных свойств компьютерной записи является жесткая унификация содержимого, т.е. полей**. Иными словами, машине крайне сложно обрабатывать нестандартную информацию, а в больших базах и вовсе невозможно. Значит, либо все многообразие человеческих отношений и состояний должно быть уложено в прокрустово ложе заданных полей записи, либо человеческие отношения и состояния должны быть упрощены до стандартов базы. Иначе компьютеризированное одно окно должно быть продублировано системами власти, работающими по старинке. Содержать две системы управления одновременно дорого. Для наглядности, опять же в качестве примера, приведу положение, в котором оказался один инженер, обратившийся ко мне за помощью в вопросе получения зарплаты наличными после того, как всему персоналу СКБ, где он работает, принудительно начали начислять зарплату на банковские карточки. Я ему написал заявление со ссылками на Трудовой кодекс (ТК), где четко прописана обязанность работодателя выплачивать зарплату на месте выполнения работы, а ему в ответ, мол, с ТК, конечно, не поспоришь, но из-за одного человека мы не будем ежемесячно оплачивать инкассаторов с охраной и содержать кассира. Так если сохранение двух систем оплаты труда слишком накладное удовольствие для отдельного работодателя, то, очевидно, что сохранение двух систем управления для бюджета просто немыслимо.

Но дело не в дороговизне, а в том, что если даже власть сохранит возможность разрешать нестандартные вопросы, она все равно не сможет состыковать эти нестандартные решения с базой данных, в чем я убедился на примере невозможности исполнения решения суда (!). Иными словами, компьютеризированная таким образом власть не сможет управлять «неправильными» людьми. Она их просто «не увидит» так же, как машина не видит непронумерованную запись. И проблема вовсе не в компьютерах, а в принципе управления. Собственно именно это и происходило при советской власти без всяких компьютеров. Если человек выпадал из системы (например, оказывался без прописки), то его сначала принудительно стандартизировали (сажали в тюрьму за отсутствие прописки), а затем возвращали в общество путем выдачи справки об освобождении и одновременного направления на текущую народную стройку, где давали жилье (вместе с пропиской) и работу. Здесь нет нужды расписывать, почему нельзя было трудоустроить человека без предварительного лишения свободы (это отдельная тема, хотя и не утратившая актуальность). Не эта ли стандартизация человека во всех сферах общественной жизни ставилась основным упреком советской власти?

Еще одной проблемой становится сам факт единственности этого окна. Конечно, этих окон может быть много, но из какого бы окна мы не получали информацию, эта информация ничем не будет отличаться от информации, полученной из любого другого окна. И тут уже речь идет не о единообразии, а об идентичности информации. Чем это чревато, юристы поймут без дальнейших уточнений. А для неюриста придется пояснить, что во многих случаях вся работа юриста сводится к сверке данных, полученных из различных источников. Именно через противоречия в документах нам иногда удается установить законность или незаконность совершенных человеком или в отношении человека действий. Думаю, можно не углубляться в такие детали, как невозможность или сложность установления факта умышленного внесения искажений в запись, поскольку и без того очевидно, что на компьютерной распечатке не будет никаких подчисток, затирок и приписок. Получается, что мы вынуждены будем верить власти на слово.

Третья проблема в том, что это одно окно станет практически непреодолимым барьером между гражданином и чиновником. Действительно, мы будем избавлены от общения с такими неприятными чиновниками и чиновники будут избавлены от общения с такими неприятными просителями, но это не приведет к компромиссу между властью и народом, а, напротив, только усугубит непонимание. По ту сторону окна будет идиллия «правильных» вопросов и «правильных» решений. Чиновник просто не столкнется с нестандартной проблемой. А по эту сторону будет нарастающая снежным комом «неправильность», т.е. хаос. У нас уже есть наглядный пример изоляции власти от проблемы. Исполнительная власть, единожды изолировав бездомных от избирательных урн, навсегда избавила законодателя от всяких мыслей о разрешении вопросов бездомности. Человек без прописки не голосует, а значит, законодатель никогда не задумается о разрешении проблем бездомных, что мы и наблюдали. Более десяти лет Государственная Дума занималась чем угодно, но ни разу не вспомнила о том, что значительная часть россиян находится за бортом без всякой надежды на возвращение в общество и количество этих людей не только не сокращается, но, напротив, непрерывно увеличивается. Теперь и исполнительная власть будет избавлена от разрешения подобных вопросов. И если раньше власть цинично исходила из того, что нет человека – нет проблемы, то теперь даже при наличии человека власть будет исходить из того, что нет записи – нет проблемы. Звучит не так цинично, но, по сути, чудовищно.

Безусловно, это не все проблемы, которые могут возникнуть. О многом просто не хочется писать, поскольку есть сомнения в правильности предположений. Многое еще предстоит выявить, поскольку наверняка будут «сюрпризы», предусмотреть которые никакой фантазии не хватит, но и этого уже достаточно, чтобы задуматься.

Теперь непосредственно о законодательстве:

Как уже указывалось, власть начала работать в режиме одного окна с 1 января 2004 г., основанием для перехода на принципиально иной способ взаимодействия с населением послужило Постановление Правительства Москвы от 24 февраля 2004 г. № 101-ПП *** (далее – Постановление № 101).

Первым пунктом Постановления № 101 Правительство Москвы утвердило единый реестр документов, выдаваемых органами исполнительной власти города Москвы, городскими организациями и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (далее – Единый реестр), согласно приложению №1. Само приложение № 1 не публиковалось. Теперь мы знаем, что служба одного окна Префектуры выдает гражданам только 6 типов документов, служба одного окна Управы района – 8 типов, службы ДЕЗ-ЕИРЦ**** – также 8 типов.

Относительно других документов в постановлении жестко указывается, что «… с момента выхода настоящего постановления органы исполнительной власти города Москвы и городские организации выдают заявителям (физическим лицам и юридическим лицам, исключая органы исполнительной власти города Москвы, органы местного самоуправления, ГУПы города Москвы, городские бюджетные организации и учреждения) только документы, включенные в Единый реестр, если иное не установлено действующим законодательством и правовыми актами федеральных органов исполнительной власти».

В переводе на обиходный язык означает, что всем подчиненным органам власти Правительство Москвы прямо запретило выдавать гражданам информацию и документы, не приведенные в утвержденном реестре. Безусловно, это прямо противоречит всем статьям главы 3 Закона России «Об информации, информатизации и защите информации», однако иной способ организации службы «одного окна» представляется невозможным. Тут надо учесть, что в федеральных нормах, как правило, в части касающейся информации о гражданах, приводятся перечни документов, на свободное получение которых гражданин не имеет права. Грубо говоря, федеральное законодательство построено исходя из того, что запреты исчерпывающим образом оговариваются в законодательстве, а на остальное гражданин имеет право. Московское же законодательство с 24 февраля 2004 г., напротив, содержит прямой запрет на выдачу гражданину информации, не разрешенной специальным законодательным актом.

В развитие этой идеи п. 4.2 Постановления № 101 устанавливает, что «… режим «одного окна» означает обязанность держателя окна осуществлять сбор документов в органах исполнительной власти города Москвы и городских организациях, не касающихся заявителей, но необходимых для выдачи запрашиваемых заявителями документов».

Казалось бы, еще одна несуразица, ведь очевидно, что если я сегодня собираю документы сам, а завтра эти документы вместо меня будет собирать кто-либо другой, то все равно эти документы меня будут касаться. Но если учесть, что сама процедура «сбора документов» кардинальным образом меняется в случае объединения баз данных о гражданах и введения единой компьютерной системы, то становиться ясно, что этой неуклюжей фразой Правительство Москвы попыталось обойти федеральное законодательство, гарантирующее право гражданина на информацию, которая его касается, независимо от того, в каком виде и в каком порядке эта информация храниться. Я уже могу представить будущие судебные процессы, в которых представители московских властей будут, ссылаясь на этот пункт постановления Правительства Москвы, утверждать, что промежуточная информация не касается прав гражданина, а значит, он не вправе требовать ознакомления с этой информацией. Но ведь зачастую именно промежуточная информация содержит доказательства правомерности или неправомерности решения органа власть. Да и не может быть иначе. Если меня касается начальная информация, т.е. информация о моем обращении к власти и информации о том, какое решение власть приняла по моему обращению, то, очевидно, что любая промежуточная информация по моему обращению меня касается. Иначе получится так, что в случае ошибочного решения гражданин будет лишен возможности самостоятельной проверки правильности принятого чиновником решения. Опять вынужденная вера власти на слово.

Такая вот получается борьба за прозрачность общества. Граждане оказываются в буквальном смысле в аквариуме, где ни одно действие не ускользнет от бдительного и беспристрастного ока систем учета покупок, банковских перечислений, телефонных переговоров, интернет-сообщений, поездок и т.д. А власть упаковывается в черный ящик с одним единственным окном.

Пунктом 8 Постановления Правительства Москвы № 361-ПП от 1 июня 2004 г. (далее – Постановление № 361) установлено, что с 1 июля 2004 г. выдача документов заявителям осуществляется только органами исполнительной власти города Москвы, городскими организациями и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, определенными в Едином реестре документов в качестве держателей «одного окна». Наделение функциями приема заявлений и выдачи разрешительных документов других юридических лиц (предприятий, организаций и т.д.) не допускается.

Иными словами, если раньше Закон г. Москвы «Об обращениях граждан» позволял нам обратиться в любое муниципальное ведомство и одновременно предусматривал возможность переадресации заявления между органами власти в случае неподведомственности, то теперь мы можем обратиться только в это «одно окно». Одновременное ограничение диапазона разрешаемых через «одно окно» вопросов и прямой запрет на подачу и принятие заявлений другими органами фактически означает, что власть, выбрав удобные темы для обращений граждан (всего 22), практически полностью устранилась от разрешения иных, не столь удобных вопросов и проблем.

И несколько слов о том, как эта служба организована:

Как следует из п. 2.1 Регламента службы одного окна, утвержденного Постановлением № 361, в базовом варианте служба «одного окна» состоит из 5 человек:

• один (начальник), как водиться, руководит и контролирует;

• один (специалист первой категории) принимает у населения документы и выдает эти документы населению;

• двое (главные специалисты) проверяют полноту представленных документов, правильность их оформления, подлинность и т.д., а также готовят ответы на обращения граждан;

• один (ведущий специалист по работе с компьютерной техникой) ведет базу данных по обращениям заявителей. Поддерживает работу службы «одного окна» в рамках ГЦП «Электронная Москва». Работает с архивными документами, готовит архивные справки. Вносит необходимые изменения в электронную базу документов после утверждения данных изменений Городской комиссией по разработке и введению режима «одного окна» в отраслях городского хозяйства Москвы.

Вот и вся служба одного окна. Документы, как следует из регламента, направляются в согласующие инстанции параллельно, т.е. в виде электронных копий. Как следует и п. 3.1.1 Регламента, согласующими инстанциями к рассмотрению одинаково принимаются направленные по телекоммуникационным каналам или переданные на электронном носителе электронные копии документов, заверенные электронно-цифровой подписью ответственного сотрудника службы «одного окна». Никаких курьеров, т.е. никаких бумаг, а значит и никаких доказательств, в случае если чиновники будут жульничать.

Наиболее болезненным остается то, что в силу п. 2.2.1 Регламента, в случае обнаружения несоответствий либо отсутствия необходимых документов, перечень которых установлен Единым реестром документов, либо соответствующих обязательств в заявлении, заявителю в приеме заявления должно быть отказано. То же самое установлено и в п. 7 Регламента. Получается, что если мое заявление не предусмотрено единым реестром, я в службу одного окна обратиться не могу, но и напрямую в органы государственной власти тоже не могу обращаться, поскольку, как уже говорилось, Правительство Москвы запретило органам власти принимать обращения граждан помимо одного окна. Нестандартные вопросы просто не будут решаться. До сих пор они со скрипом, иногда годами, но все-таки решались. Теперь эти вопросы из категории неразрешимых перешли в категорию неразрешаемых, а значит, их количество будет непрерывно расти. И более того, я уверен, что в категорию неразрешимых попали и многие вопросы, которые ранее разрешались без всяких осложнений.

Конечно, трудно заранее предусмотреть все последствия такой перестройки систем управления. Я допускаю, что мои опасения на деле могут оказаться излишними, и, наоборот, возможно, здесь не приведены другие, гораздо более серьезные проблемы, которых я просто не разглядел. Но в любом случае принцип «одного окна» заслуживает пристального внимания со стороны общества и основная цель данной публикации не столько выявить недостатки этой системы, сколько инициировать дискуссию, поскольку основная проблема компьютерных систем, работающих с данными о населении, в том числе и служб «одного окна», именно в замалчивании проблем.

---------------------------

* Хранимая запись представляет собой именованную совокупность связанных хранимых полей.

См. Дейт К. «Введение в системы баз данных». Москва, Издательство «Наука». 1980 г. стр. 18.

** Хранимое поле представляет собой наименьшую именованную единицу данных в базе данных.

См. там же.

*** Это не опечатка – ниже приводится дословная цитата из преамбулы Постановления Правительства Москвы от 01.06.2004 г. № 361-ПП: «С 1 января 2004 года органы исполнительной власти города Москвы и городские организации приступили к работе с заявителями в режиме «одного окна», который регламентируется постановлением Правительства Москвы от 24 февраля 2004 года № 101-ПП».

**** ДЕЗ-ЕИРЦ – дирекция единого заказчика и единый информационно-расчётный центр.

Как известно, ДЕЗ является основным жилищным предприятием (конторой) г. Москвы уже более 10 лет.

В отношении ЕИРЦ необходимо сделать более развёрнутое замечание.

Автоматизированная информационная система на основе ЕИРЦ (АИС ЕИРЦ) введена согласно подписанного мэром г. Москвы Ю.М. Лужковым Постановления Правительства Москвы от 25.06.2002 г. № 476-ПП “О создании единых информационно-расчётных центров” (Постановление № 476). Основное проектное назначение АИС ЕИРЦ – учёт в области жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ).

АИС ЕИРЦ построена по классической трёхуровневой схеме: районные ЕИРЦ – окружные ЕИРЦ – АК (ОАО) «Московский муниципальный банк – Банк Москвы» и Московский городской единый информационно-аналитический центр. Такую же архитектуру имеют федеральные пенсионная и налоговая АИС, а также городская АИС ОМС г. Москвы.

Согласно п. 3 Постановления № 476, работа в режиме «одного окна» является одной из 3-х главных уставных функций ЕИРЦ наряду с оформлением запрашиваемых населением различных документов (справок, выписок и т.д., а также формирование пакета документов для предоставления субсидий на оплату ЖКУ) и формированием т. н. «единого платёжного документа» (ЕПД), совмещающего (обобщающего) в себе платежи за услуги нескольких предприятий-поставщиков ЖКУ – «ДЕЗ», «Мосгортепло», «Мостеплоэнерго», «Теплоремонтналадка», «Мосгаз», «Мосводоканал».

Характерным отличием ЕПД от старых платежных документов является присутствие среди реквизитов ЕПД кода из 10-и цифр, называемого «код плательщика» (КП), и штрих-кода, содержащего КП.

КП является полным структурным аналогом ИНН физического лица (ИНН ФЛ). Это означает, что КП также, как и ИНН ФЛ, привязан к ИМНС администативного округа (АО) г. Москвы и имеет те же 6 цифр для сквозной нумерации людей на учётной территории – в данном случае, жителей района, входящего в состав АО (в ИНН ФЛ 6 цифр отведены под сквозной порядковый номер жителя АО). По этой причине КП технически правомерно именовать как «ИНН № 2».

Другой правовой акт по ЕИРЦ – Постановление Правительства Москвы от 23.12.2003 г. № 1062-ПП “О проведении эксперимента по внедрению системы предоставления субсидий на оплату ЖКУ с использованием персонифицированных социальных счетов граждан” (Постановление № 1062) – разъясняет основную функцию КП. В пункте 1.3 Приложения к данному Постановлению “Положение о порядке осуществления адресной социальной поддержки населения при оплате ЖКУ с использованием персонифицированных социальных счетов …” (ПСС) прямо сказано, что “Каждому персонифицированному социальному счету при оформлении договора персонифицированного социального счета … присваивается код плательщика, в соответствии с которым осуществляется последующее начисление и распределение средств жилищных субсидий”. Поскольку номер любого персонифицированного счета (в пенсионной и других системах) является личным номером владельца этого счёта, то основное назначение КП – идентификация личности плательщика (ответственного нанимателя жилья). Этот вывод прямо подтверждают ответы ряда официальных лиц г. Москвы на заявления жителей по поводу введения ЕПД с КП – напр., в ответе управы района «Измайлово» (Восточный АО) прямо сказано, что “… каждому плательщика присвоен код, который является единым для всех организаций-поставщиков услуг и по которому операторы Банка Москвы распределяют оплату жилья на расчётный счёт ресурсоснабжающим организациям …”.

В концептуальном плане проектная реализация АИС ЕИРЦ представляет собой структуру банковского типа, технологическим и финансовым ядром (финансовым оператором) которой является «Банк Москвы» – именно через «Банк Москвы» идут все платежи за ЖКУ и именно в «Банке Москвы» находится централизованная база данных (ЦБД) не только по плательщикам (ответственным нанимателям), но и по всем жителям г. Москвы (около 8,7 млн. человек). Среди причин, по которым «Банк Москвы» эксплуатирует указанную ЦБД, надо указать, во-первых, на необходимость открытия ПСС именно в этом банке согласно ряда правовых норм – п. 15 Постановления № 476, пп. 4.1–4.3, 6, 7, 9 Постановления № 1062 и пп. 1.2, 1.3 Приложения к Постановлению № 1062 “Положение о порядке …” – и, во-вторых, на работу «Банка Москвы» в международной банковской системе (сети) «S.W.I.F.T.», которая обязывает каждого банка-участника представлять некоторому международному администратору этой сети базу данных по своим клиентам для подтверждения своей финансовой состоятельности при участии в международных коммерческих проектах.

В соответствии с грандиозными замыслами творцов АИС ЕИРЦ, эта система должна охватить (вобрать в себя) все информационные системы города – ЗАГС, БТИ, ПВО, Мосрегистрацию, базы данных всех предприятий-поставщиков ЖКУ и т. д. Уже проведена интеграция АИС ЕИРЦ с известными АИС ПФР, МНС и ГУВД. Планируется приём платежей за ЖКУ через Интернет из любой точки России.